006655com神灯论坛网提供论文指导、论文范文、论文查重服务!

当前位置:006655com神灯论坛网行政论文 → 文章正文

城管执法中的“权力执行碎片化”研究

作者:006655com神灯论坛网  来源:www.babentang.com  发布时间:2020/3/5 9:24:53  

摘要:基层行政权力的执行本应是一个整体,但在当前“碎片化政府”,既有制度供给不足和单向权力依赖的行政权力结构影响下,基层行政权力执行中不可避免地呈现出权力执行碎片化的情况。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,应以“整体性治理”的思路从结构和制度等多方面对治理体系予以完善。

关键词:权力制衡; 部门利益; 风险社会; 晋升锦标赛; 内卷化;

一、碎片化的相关研究

碎片化可以认为是完整的东西破碎成很多零块,其最早是在传播学中得到应用,作为一种对社会传播语境的形象化描述。之后,碎片化开始广泛应用于政治领域、社会领域和技术领域等。

由于碎片化的解释契合了当前政府组织中的一些表现,于是早期如兰普顿(D.M.Lampton)、李侃如(Lieberthal.K)等西方学者就提出用碎片化来描述有关中国政府的决策体制,指出各政府组织内部的官僚会根据其所在部门的不同利益有选择性的进行公共政策制定。同时,中央政府内部各部门之间、中央与地方政府之间、各级地方政府之间、地方政府内部各个部门之间都会根据自身利益,经过争论、妥协、讨价还价等不同谈判方式,最后才制定出公共政策。1

近年来,大量国内学者也在碎片化研究方面取得重大进步。在使用对象方面,目前碎片化主要运用在三个领域:第一个是政府内部管理中的部门分割所产生的碎片化;2第二个是政府服务于社会时政府与社会单元间的关联障碍;3第三个是被用来描述社会内部的差异。4在碎片化的生成方面,目前国内解释也主要基于两个维度:第一,基于部门主义的解释。指的是包括政治家、官僚、公务员和国家代理人在内的不同主体同样也是理性经济人,在公共政策的制定过程中首先会遵循本部门的利益,缺乏整体角度的考虑,为了个人利益和部门利益会放弃公共利益,5导致政策制定的“部门主义”和“本位主义”等。6第二,基于部门协调失灵的解释。指的是由于地方官员嵌入在经济竞争当中的政治晋升博弈,7使得不同部门在面对当前动态化、多元化、复杂性的公共服务过程中,不同功能系统、不同层级、同一层级不同部门都难以有效开展合作,8从而出现碎片化的问题。

应该说,既有文献对碎片化的研究已加深了对相关问题的理解,但是,在类型上,目前研究多为寄希望通过“整体性”治理的方式来应对碎片化的对策型问题,所以对碎片化本身的分析比较笼统,而本文则主要是针对碎片化的生成机制和运作逻辑等内容进行研究,分析完整和更有针对性;在内容上,既有研究多是将碎片化看成一个整体,但实际上,以“权力碎片化”为例,“权力碎片化”至少包括“权力供给碎片化”和“权力执行碎片化”两个部分,而这两种碎片化的生成、表现和影响等又都有众多不同。

本文中所重点研究的“权力执行碎片化”,是指在基层行政权力执行过程中,在涉及需要多部门权力配合的情况下,由于“碎片化政府”的结构惯性、制度供给不足下的部门理性和单向依赖的权力结构,相关部门权力配合不到位,使权力执行过程中的衔接出现缝隙,导致一个本应完整、连贯的权力执行流程被分割成许多支离破碎的环节或片段,造成权力执行过程的碎片化,最终降低了基层治理效果。

本文以中街城管队9为具体研究案例。中街城管队地处北京市中心区域,辖区面积近7平方公里,有正式执法人员及各类辅助人员共113人,执法车8辆,执法力量较强。笔者曾先后在中街城管队所在的各级组织部门驻队调研5个多月,在查阅其相关各种公文、执法规则、汇报资料、统计数据等基础上,还对上百名相关管理人员、城管一线人员、相对人10等进行了深度访谈,获得了大量第一手资料,对城管的执法情况也有了比较深入的了解。

二、权力执行碎片化的生成机制

“碎片化政府”下的结构惯性、制度供给不足下的部门理性和行政权力执行部门单向依赖的权力结构关系是权力执行碎片化的主要生成机制。

(一)传统“碎片化政府”下的结构惯性

“碎片化政府”指的是,政府内部不同职能部门在面临共同的社会问题时缺乏相互沟通、协调与合作,各自为政,致使政府的整体性政策目标无法顺利达成。11

“碎片化政府”的形成已有非常长的历史。早在1776年亚当·斯密出版的《国富论》中就提出了分工能够有效提高劳动生产率的观点,他认为劳动分工能够实现劳动时更好的熟练、技巧和判断力以及劳动生产率最大的增进。12这种通过分工提高效率的观点在此后的工厂生产中得到极大的证明,之后政府内部部门之间也开始按照分工原则进行划分,以各种特征为划分,形成了大规模、组织化的政府职能部门。13到了19世纪末20世纪初,韦伯(Max Weber)也以专业化、分工化为借鉴提出了“官僚制”的相关理论,其中“官僚制”组织体系的特点是:通过合理的分工,等级森严的权力体系,依照规程办事的运作机制,形式正规的决策文书,组织管理的非人格化,适应工作需要的专业培训机制和合理合法的人事行政制度。14以这些原则为指导构建起来的现代官僚体系,韦伯坚信“推进官僚制度的决定性理由一直是超过其他组织形式的纯技术优越性……减少摩擦、降低人和物的成本,在严格的官僚制治理中,这一切都能提高到最佳点”。15由此,以官僚制为基础组织的现代政府实现了“碎片化政府”的初步形成。而到了20世纪70年代中后期,以“政府再造”为内容的新公共管理运动在西方国家快速兴起,引导政府进一步转向独立化、分散化、分权化和灵活性的组织模式,这些改革措施都在不同程度上加剧了当前政府的碎片化状况。16

具体到我国,为防止政府部门“既是运动员又是裁判员”所带来的“绝对权力导致绝对腐败”,从20世纪80年代末期开始,我国也通过政治体制改革的方式对自身权力进行了分割,通过“分权化改革”,以权力的相互制衡实现权力的有效运作,但包括依法行政、司法乃至选举在内的改革,其实质都是进行国家权力的再配置,将无所不包的政府权力缩减为相对单一的行政权力,并将其余权力归入司法系统和立法机构。17由此根据“传送带”理论,形成了“立法—执法—司法”三权分立的权力结构。

以此为背景,以1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》(简称《行政处罚法》)为基础,提出将原审批部门中的执法权分离出来成立综合执法部门,这样,城管应运而生。以北京城管为例,目前北京城管接收了来自北京市政市容委,公安,民政,交通,住建,环保,园林绿化,工商,规划,旅游,食药局等共11个部门12个方面的392项执法权,而原部门将这些执法权力转交给城管后,原部门的执法权力大大降低,有的部门甚至已经几乎没有执法权,变成了比较纯粹的行政许可或行政审批部门,而城管则成了一个名副其实的综合执法部门。因此,从城管的成立看,城管在权力结构分工中就是一个纯粹的中间权力执行部门。由此也形成了行政机关中“行政审批(许可)—行政执法—行政司法”三权分立的结构(见图1)。

而该权力运作结构包括前端—中端—末端三个环节,其中前端主要是市政市容委、工商局、住建局等部门,因为这些部门拥有行政许可和行政审批等权力,掌握着门槛和准入的权力,所以将其界定为前端权力;而像城管、公安18这些则主要属于中端处罚权力;末端则主要属于法院的司法权力。

这种权力的供给改革确实能实现权力的制衡,但也带来了一系列新的问题。即分权的基础是每个独立部门只能行使一种权力,而在具体的整体权力执行中则要求这些部门能协调一致地互相配合,若任何一个部门在配合过程中出现问题都可能导致整个权力执行的失败。可见,如果没有足够的后续保障,权力制衡就可能导致权力执行碎片化。

(二)制度供给不足下的部门理性

从上面可以看出,在当前分权化的权力来源结构下,权力执行过程受到众多部门牵制,单个部门依靠自身力量几乎不可能完成整个权力执行过程。19事实上,针对这种结构上的制衡,国家为了保障权力的有效使用,在制度上已经进行了补充,但既有的制度却呈现出供给不足的情况:一方面,既有的权力执行保障制度不足,这就让相关制度由于无法落实而流于形式,难以起到作用;另一方面,当前考核制度存在不足,由于缺少整体层面的考核方式,让每个独立部门在面对风险社会下的问责压力和自身资源有限情况下的晋升压力过程中配合其他部门执行权力都会面临“出力不讨好”的困境。于是,从部门理性角度考虑,相关部门既没有动力也没有能力配合其他部门执行权力,从而为权力执行碎片化的生成提供了条件。

1.“有制度无落实”的软约束。

根据官僚制理论,政府部门应该是一个横向合作分工、纵向等级管理的机构,各不同部门相互配合,政策执行紧密有序,共同创造出一个有效率的政府。而从机构改革的视角看,通过将权力来源进一步分散化的方式实现权力制衡有利于权力的正规化运作,减少部门内部暗箱操作和滥用职权的空间。因此,在行政改革的分权思路下,政府通过严格的职责限定、分工协作及部门专业化管理的思路,将过去由单个部门掌握的权力分散以实现权力制衡。

为此,需要通过强有力的制度建设保障权力执行环节的有效配合。实际上,面对公共权力供给过程中的“分权”设置,为了保障公共权力的有效执行,国家在公共权力的执行过程中已经进行了相关的制度设置,但这些保障公共权力能够有效配合执行的规定大多较为空洞,缺少具体的执行细则,尤其是缺少具体的监督和问责措施,使得这些规定难以真正落实。以城管执法为例。因为只有公安部门有控制人身自由的权力,所以国家为了保障城管执法权力的有效执行,早在国发[2002]17号文中就明确规定:“对以暴力、威胁方法阻碍集中行使行政处罚权的执法人员依法执行职务的行为,公安机关要及时依法做出处理,直至依法追究刑事责任,不得作为民事纠纷进行处理。”但在权力的实际执行过程中,由于控制人身自由的权力掌握在公安机关手中,而就制度本身而言:第一,这个规定并没有明确的执行细则,如公安机关不及时依法做出处理的情况要如何问责;第二,并没有一个直接的部门来监督公安机关落实这个规定。于是,公安机关就在事实上掌握了这个制度的解释权和执行权,而公安机关在现实中自然就可以找无数个理由来消极执行这些规定。同时,北京市政府办公厅《关于加强首都城市管理综合行政执法监管的实施意见》(京政办发[2013]40号)中明确指出:“执法部门积极履责。在城市管理中,城管、公交、交通、工商等执法部门,按照职责分工,本着职责联系密切、便于执法的原则,主动作为,积极配合做好城市管理工作。”但这条制度也没有具体的落实细则和相关监督执行部门。于是,这些制度也往往变成了“纸面上的制度”,相关部门的配合也大多成了“口头配合”,使得权力难以得到有效执行。

而这种制度供给不足的情况在现实中非常普遍,在这种“有制度无落实”的软约束下,也就给了相关配合部门较大的自主性,让他们可以相对自由地决定是否要去认真履行这些相关制度,但在复杂的现实情况下,相关部门的配合自然以消极的“口头配合”为主。这样,权力执行过程中就不得不面临单个部门单独执行的困境。

2.“出力不讨好”的现实配合困境。

除了现有配合制度上因为缺少具体落实措施而让权力难以有效执行外,现有以独立部门为主的考核制度也极大限制了部门之间权力配合的动力。具体而言,在以独立部门考核为主的情况下,当前风险社会下的问责压力和部门资源有限条件下的晋升压力都可能会让配合部门陷入“出力不讨好”的困境,这就让他们既没有动力也没有能力配合其他部门执行权力。

第一,风险社会下的问责压力。行政执法责任,指的是行政执法主体及其行政执法人员在行政执法活动中,因非法履行职责或不履行法定职责而应当承担的法律后果。20而所谓“行政执法责任制”,是指国家行政机关为了规范行政执法行为,提高行政执法水平,依法对各级行政执法主体及其执法人员的职责、职权的范围和程序予以明确、分解,对其执法情况进行量化考评,并对考评后果进行责任追究的一系列制度的总称。21

在我国,“执法责任制”的建设随着“法治社会”的构建而不断完善。改革开放以来,在全面建设“法治社会”的要求下,为了增强各级领导干部的法治意识、约束执法行为,我国逐步建立了相对严格的行政问责制度。而随着问责制度的全面建立,对基层执法部门和执法人员而言:一方面,不按法规执法自然要被问责;另一方面,即便是按照法规执法,一旦出了事还是有可能被问责。这就对各相关执法部门构成巨大压力。当前,人们的法律意识和权利意识不断高涨,维权手段也更加多元,尤其是以互联网和拍照手机等出现为契机,社会权力得到快速发展,从而能够对国家权力进行监督。而基层执法部门在权力执行过程中大多处于开放性的“窗口”位置,这就让权力执行部门处于整个社会的“全景式监控”的“风险社会”中,迫使他们不得不采用规范执法方式,小心翼翼地按照法规执法。

在以独立部门为主的考核制度和依法治国的背景下,我国的问责机制采用的是“谁出事谁负责”的制度,同时在考核中对上访等不稳定因素采用“一票否决”的方式,这都让相关部门非常担心出现上访等不稳定情况。但在实践中,任何一个政策法规都是“双刃剑”,都有可能会因为侵害一部分人的利益而导致这部分人的不满,如城管执行的法规就一定会导致相对人及其受益群众的不满,而这些人必然会想尽各种办法来维护自己的利益。调查发现,51.6%的受访者有明确的体制外维权倾向,选择将事情“闹大”以求解决,22而这种维权方式就容易带来不稳定的风险。此时,对参与配合的部门而言:一方面,若配合其他部门,就存在将自己卷入其他部门工作的可能,给自己带来潜在被问责的风险。以城管执法中的住建局协助城管出具“违建”证明为例,城管只有拥有住建局的证明材料才能确认相对人的建筑属于“违建”;但对住建局而言,如果不出这个证明材料,那事情只是城管局的,而一旦出具了这个证明材料,如果相对人因此事而出现自杀、自残或者上访等情况,住建局都要承担相应责任,或者相对人因对证明材料内容不满而跑到住建局“讨说法”,在目前的维稳问责制度下,都会让住建局非常被动。所以出于“部门利益”避责的角度考虑,相关部门大多秉持“事不关己高高挂起”的心态,并不愿意配合其他部门的权力执行。

第二,资源有限背景下的晋升压力。对权力执行的配合部门而言,除了配合其他部门工作有可能会“引火烧身”之外,还会占用这些部门的有限资源。一方面,每个部门自身的人力、时间、精力等有限;另一方面,每个部门都有自己固定的本职工作。在当前晋升体系仍是以部门单独考核为主的情况下,每个部门自身的本职工作自然构成这些部门的“中心工作”,在“晋升锦标赛”23的压力下,每个部门的首要工作自然是做好本部门的本职工作,而对于配合其他部门的工作,自然都是非中心的边缘性工作。在本部门人力、时间和精力有限甚至不足的情况下,出于部门自身利益的考虑,各部门自然是在“中心—边缘”的工作安排格局下首先处理自己本部门的“中心工作”。以中街城管为例,尽管他们有392项执法权,但他们的“中心工作”仍是对主要大街的无照小贩和新建违法建设的执法,其他的工作相对而言属于“边缘工作”。为此,中街城管将主要的人力、时间和精力都投入到这两项“中心工作”中,对于其他的“边缘工作”,如随地吐痰、宠物随地大小便等较少管理,而对于配合其他部门进行执法这种更加边缘的工作则是能拖就拖。

实际上,在横向不同部门之间本身处于相互独立与相互竞争的状态。如城管局和工商局、食药局等都属于同一个行政级别,各自都有自己的“中心工作”,且在科层制中,不同部门之间还确实存在互相竞争关系。甚至于在不同的工作目标和考核压力下,不同部门之间甚至会产生利益冲突。如在中街城管执法中,中街城管的重点对象是无照摊贩,但其中一些无照摊贩却被当地公安发展成为“眼线”,这些无照摊贩长期在一个地方摆摊,眼观六路耳听八方,能够为地方公安部门破案提供一些线索,而且这些无照摊贩也乐于通过为公安提供线索和充当证人等方式获得公安一定的保护。这样,在面对这些无照小贩过程中,公安部门和城管部门的利益就发生了一定冲突,城管要求坚决依法取缔,而公安部门则认为应该适当保留,这也直接导致城管权力执行过程中难以得到公安部门的有利配合。

在当前各部门自身资源有限和考核晋升压力的情况下,配合部门对不属于自己“中心工作”的内容,配合其他部门的工作变得相对消极,使得在整体权力执行过程中难以有效对接,出现权力缝隙甚至是权力断裂,这就让权力无法作为一个整体被使用,而出现了权力执行碎片化。

由上可知,一方面,既有权力保障制度供给不足,使得相关制度缺少约束力,权力执行自然难以配合;另一方面,在当前仍以部门独立考核为主的情况下,各部门在当前风险社会的问责和自身资源有限的晋升压力下,自然会从自身利益出发,将主要资源都投入到本部门的“中心工作”中。由此,在既没有动力也没有能力的情况下,部门权力配合自然难以有效执行。

(三)单向依赖的依附性权力结构

公共权力的存在分成两部分:第一,权力来源的分割。指的是一个完整的公共权力被分成不同部分分散在不同职能部门,构成权力的多头供给,这种设计能够有效防止单个部门的滥权。第二,权力执行的配合。权力在具体执行过程中,掌握权力的所有部门通过紧密配合共同完成权力的有效执行。在理想状态下,这两个部分应紧密配合,缺一不可。

但现实情况则是权力执行中往往存在很多问题,其中权力本身的属性同样会影响权力执行中的配合,从官僚体系中的权力分布结构而言,权力分布于不同系统的不同部门,这些部门之间虽然存在工作上的关系,但并不存在管理上的直接关系。也就是说,在一个个互相独立的科层制结构中,这些部门在纵向上属于不同管理系统,横向之间属于平等关系,尽管配合部门在理论上有支持权力执行的文字规定和义务,但因制度本身的不健全和部门之间互不隶属,因而部门之间的配合几乎要靠对方自愿,相关部门本身无法强制要求对方。此时,是否能够让其他部门配合相关部门执行权力,在正式结构和正式制度都不足以提供支持的情况下,是否能够让其他部门提供权力配合,就只能依靠非正式的互惠模式,即一个部门是否愿意尽力配合另一个部门主要取决于被帮助的部门未来是否能够提供同等的回馈。例如,像公安这种垄断人身控制权的部门在权力执行过程中通常就能够得到其他权力执行部门的大力配合。但其他部门则大多不具有这种能力,自然也难以得到配合部门的全力配合。

以城管为例来看公共权力部门的单向依赖关系。城管作为纯粹的处罚部门,所以在严格意义上,城管每次执法都需要获得其他部门的支持,这就导致城管权力执行中对其他部门产生权力依赖(见表1)。

表1 城管与其他部门关系

内容来源:北京城管相关法规。

通过表1可以看出,城管的执行权力在与其他部门的权力关系中主要构成一种“单向依附性权力”:一方面,这种不对称的关系导致城管执法必须依靠其他部门的配合才能执行,另一方面,在城管主要对其他部门单向依赖的权力依附关系和相互独立的管理体系下,城管在权力结构中的位置无法对其他部门构成约束,这就更加导致其他部门没有动力配合城管工作。24

可见,在互不隶属的官僚结构体系和制度供给不足的条件下,像城管这类在权力结构上属于单向依赖的执行部门就难以通过互惠的方式得到其他部门的配合,由此,这类部门在权力执行中的碎片化就变得不可避免。

综上,分权化改革的目的在于通过权力的合理配置克服权力过于集中,推进政府治理能力的现代化。25在政府权力结构设计中,如果部门之间通过紧密配合的方式达到权力运行的有效衔接,保障权力的正常连贯使用,加上基于权力制衡而设置的权力供给中的分权,则权力将得到有效使用。但现在的问题是,在公共权力不可替代的前提下,“碎片化政府”从组织结构上为权力执行碎片化提供了基础;现有制度供给不足让权力执行碎片化有了空间;而单向依赖的权力依附结构则从现实利益角度直接导致了权力执行碎片化。这些都导致在权力分工之后,各部门往往只考虑自己部门的具体利益,而对于整体利益则不那么关注。“组织内部劳动分工往往变得更加专业化,这增加了协调的难度。由于每个任务都被分割成许多小部分,人们难以了解整体情况。个体从业人员很少考虑如何使组织整体运行良好,更多的是考虑如何精通自己的所在部门的工作。”26所以,当工作需要协调时,负责执行具体工作的“每个部门都在各自的地盘上制定自己的政策议程、资源,达到自己设定的政策目标,与此同时,它们也发展出了自己的组织个性或意识形态。在缺乏沟通和协调的情况下,各部门为了保护地盘,通常在合作的时候保留实力或者牺牲整体利益,而在冲突的时候相互侵犯”。27可见,一项需要配合的权力在分配给多个部门之后,部门之间出于不同利益考虑,使权力难以有效衔接。这样,“不同的功能和专业的组织之间,由于缺乏协调而不能有效沟通、团结与合作,致使不同组织各自为政而难于处理共同的难题,导致组织间个别或者整体目标执行时失败”。28这就导致权力在总体性工作中难以集中使用的“权力执行碎片化”的情况。

三、权力执行碎片化的现实样态

在基层行政权力的现实运作过程中,权力执行碎片化主要表现为信息权力29执行碎片化、处罚权力执行碎片化和强制执行权力碎片化三种样态。

(一)信息权力碎片化

信息是权力执行的基础。而在当前基层行政权力分布多源化的情况下,单个的行政权力执行部门大多都不具备完整的信息权力,这就让他们难以有效地开展权力执行工作。

以城管权力执行为例,城管作为综合行政执法部门,相对于行政审批、行政许可、行政指导等一系列“前端审批权力”和行政强制执行等“末端权力”,城管的行政处罚权主要是一种相对单一的“中端执行权力”(见表2)。

表2 北京城管权力清单

资料来源:“首都之窗”权力清单。

因此,城管在执行处罚权力中首先需要前端部门的协助,只有在前端部门确定行为违法之后,处于中端的行政处罚才能执行,这就导致城管的行政处罚权不得不受制于前端部门。

就前端的行政审批和行政许可等部门而言,他们至少掌握3个重要的信息权力:第一,审批信息权。即有哪些法人有相关资质而哪些没有,也就是哪些违法而哪些不违法的信息,而城管需要通过在他们那里查询确认违法之后才能进行处罚。例如,查处“违建”是城管的中心工作之一,但按照法规规定,城管首先需要确定对方存在“违建”,然后才能查处,仅在这一步,就需要国土局、规划局、城市档案馆、房管局等至少4个部门的配合(见表3)。在这个过程中,如果任何一个部门不愿意配合或者配合不积极,城管就会陷入权力难以执行的困境。

表3 北京城管拆违过程表

内容来源:中街城管队。

第二,解释信息权。即哪些情况需要资质,哪些不需要资质,其相关的认定也大多掌握在前端部门手中。如在判定“违建”中,哪些需要建设许可证,哪些不需要,这都需要规划部门鉴定,这就导致城管必须依托于许可部门的认定才能进行执法。之前,中街城管队认定一处被举报者修建的是花架,不需要建设许可,也就不是“违建”,从而做出不受理的决定,于是举报人去规划局上访,规划局最后认定被举报者修建的不是花架,而是“违建”,于是中街城管队只能撤消自己的决定,被动地根据规划局认定去对“违建”进行拆除。可见,没有行政许可部门的信息支持,城管的权力也将难以有效执行。

第三,检测信息权。城管同样也没有检测和鉴定等权力,如相对人非法砍树之后,城管因没有检测和鉴定权而无法通过鉴定树的价值而做出合理的处罚,求助于其他机构因费用太高且难以得到认可,最后也只能不敢处罚而不了了之。

可见,在没有信息权力的前期支持下,基层行政权力将难以有效运行。

(二)处罚权力碎片化

根据《行政处罚法》规定,行政处罚的种类包括:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得,没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。同时在《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”北京作为全国城管成立最早的地区,除了没有人身控制权外,北京城管具备了《行政处罚法》中包括警告、罚款、没收、吊销许可证(仅限燃气管理)、责令停工整顿在内的5项行政处罚权力,同时还具备有了查封、扣押(暂扣)两项行政强制措施和强制拆除、强制清除两项行政强制措施执行权。从表面看,北京城管似乎具备很多权力,但实际上,因为城管的执法工作对相对人的利益构成损害,因此相对人一定会想尽办法对作为执法者的城管进行各种形式的对抗,所以在没有人身控制权的情况下,城管几乎没有一项权力可以单独使用,都必须依靠公安部门或其他部门的协助配合(见表4)。

表4 北京城管权力内容表

信息来源:城管相关法规。

从表4中可以看出,城管虽然看起来权力很多,但这些权力在现实中却都无法单独执行。如城管缺少强制权,在查“违建”时城管甚至都进不了相对人的家门;城管也没有权力查看相对人的身份证;同样没有权力控制相对人的人身自由,没办法让相对人协助他们调查取证。即便是常规的查扣无照摊贩的行为也需要众多部门的配合才能完成(见表5),否则一旦相对人拒不配合城管执法,城管也几乎毫无应对办法。尤其是从表5执法主体部分中可看出,即便是其他部门都不配合,但公安部门因“负责对暴力抗法、拒不配合执法工作当事人采取强制措施;对构成违法犯罪的,依法严厉打击”,也就是掌握有控制当事人的权力,这往往是城管执行权力的必要保障,所以如果公安部门不参加,将意味着城管的权力执行过程会非常困难。

可见,城管虽然在权力使用结构中处于中端处罚环节,但这个环节同样因为权力分散,导致其拥有的只是“不完整权力”,所以在权力执行过程也因受到其他部门各种制约而呈现碎片化的状态。

(三)强制执行权力碎片化

根据《行政强制法》第33条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政强制机关执行的,做出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”因此,依据我国现行法律规定,包括城管在内的绝大部分行政职能部门最后的强制执行权必须依靠法院来执行。这也就意味着,根据“行政审批(许可)—行政执法—行政司法”构成的“传送带”结构,在包括城管在内的相关职能部门完成执法之后,如果相对人拒不执行处罚,将由作为司法部门的法院来接替城管相关部门执行处罚。

但现实情况则是,在多种因素影响下,法院既没有能力也没有意愿帮助其他部门执行他们的常规性行政处罚,如仅从案件本身而言,常规性行政处罚数额小而数量大,仅一个中街城管队在2015年一年的处罚数量就达到569个,法院部门不可能为了区区几百元甚至几十元的行政罚款而大量占用自身有限的资源。而这也让相关行政执法部门大量需依靠法院配合的案由难以有效执行。

综上,行政权力执行包括规划、审批、许可、监管、执法、作业等多个部分,在这些权力分属不同部门的情况下,权力要真正发挥作用,离不开各相关职能部门的配合。但在其他部门难以提供有效配合的情况下,权力执行也就不可避免地出现碎片化。

四、权力执行碎片化的影响与应对路径

当基层行政权力由多个部门分别掌管的时候,不同部门在同一个权力执行过程中就都有了权力,此时,根据“传送带”理论,权力分别由“传送带”上的不同部分掌握,这种权力分散制衡的结构造成整个权力执行过程中出现多个“进入点”和“否决点”。而这些“进入点”和“否决点”就构成了众多结构漏洞,因为只要一个点上的部门不配合,整个权力链条就无法有效运作。此时,单个部门力量的增强因为无法改变整个权力执行结构,所以也只能陷入基层治理内卷化的困境,因此需要以整体性治理的思维从结构和制度等多方面进行改进。

表5 无照经营与非法市场的责任分配表

内容来源:城管内部法规。

(一)权力执行碎片化下的治理内卷化

从格尔茨到黄宗智、杜赞奇,再到当前国内众多学者的不断论证,当前学界对内卷化的概念界定已经相对明晰,主要是将其看成是一种没有实际发展(或效益提高)的变革和增长。30而产生内卷化的核心原因在于,在需要多个因素配合的情况下,因某个要素已经达到上限,此时其他要素的投入就会因边际效益递减而无法有效提高。如“农业内卷化”就是因为在地力达到上限的情况下,劳动力的不断投入也无法有效提高农业产量。31

本文借用了内卷化的概念。从上面分析看出,在基层行政权力执行过程出现碎片化的情况下,一方面,权力执行部门在自身权力不完整的情况下有大量工作因得不到其他部门的有效配合而难以执行;另一方面,在严格的问责和监督下,单个的权力执行部门又不敢直接越权。这样,相关职能部门在现实中就有大量权力因无法得到有效配合而成为“纸面上的权力”,有大量工作也就因为权力执行的碎片化而无法有效开展,为此基层行政执法部门大量出现“选择性执法”。此时,由于造成执法困境的原因并不来自部门内部,而是来自外部权力无法有效配合,所以对单个部门治理资源的不断投入并不会带来治理效果的大幅度提升,而让只会陷入内卷化的状态。

以城管为例,城管虽然作为一个综合行政执法机构,但由于城管的权力过度分散,在没有其他部门配合的情况下其本身的大部分权力都难以执行。在具体工作内容层面,北京城管要完成全部392项执法案由,需要协调53个单位、配合14个部门,可见整合难度之大。而在缺乏其他部门配合的情况下,城管的很多工作因其他部门不愿全力配合而无法完成。

根据对北京中街城管队的执法统计显示,中街城管队在2015年一共完成执法569次,在北京城管的392项法定案由中使用了27个案由(表6),仅占北京城管总案由比例的6.8%;而即便是对中街城管队所在的整个高城城管局的全部6834个执法案卷进行统计,其使用的案由也仅有59个,只占北京城管所有执法案由的15%,32如果将整个城管局使用10次以上的单个案由看成是“常用案由”,则常用案由数也只有22个,即在拥有800多名正规城管执法人员和数千名辅助执法人员,30多个基层城管队的高城城管局,整个局一年使用超过10次的案由只占总案由的5.6%,而剩下的绝大部分执法案由则长期以“僵尸案由”的形式存在,成为城管“纸面上的职责”。

根据笔者现场调研,仅在中街城管队辖区内,北京城管的392项案由中的绝大部分违规违法现象都大量存在。而对北京城管而言,基层城管队“有法不依”的情况他们自然也清楚,为了调动基层城管队使用新案由的动力,一方面,城管局不断增加基层执法队的执法人员、车辆和执法装备等各种资源,仅中街城管队就在近年新增加了20余人的保安队伍和2部执法巡逻车;另一方面,城管局以考核为资源工具,在作为晋升指标的“千分制”考核制度中通过加分的方式鼓励下属城管队使用新案由。33但即便如此,包括中街城管队在内的各城管队仍然对使用新案由非常消极,面对一些本应他们从事的工作,在得不到其他部门有效配合的情况下,他们宁可被投诉“执法不作为”,也不愿去大量开辟使用新案由。

且这种现象并不仅仅发生在城管中,根据统计,2015年北京全市10977项行政执法权的执行率只有16.1%,其中45个行政执法系统中有6个是“零处罚”,高于平均处罚量的只有6个系统,有些部门执法量仅1—2件。

可见,在权力执行碎片化的影响下,基层行政执法部门的权力难以有效使用,使得基层中“有法不依、执法不严、违法不究”的现象大量存在,而为了应对这种现象而大量增加资源投入的方式也没有收到非常好的效果,反而陷入了新的基层治理内卷化之中。

(二)权力执行碎片化的完善路径

2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出:“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。”而要构建运行有效的国家治理体系,就必须保障基层行政权力的有效执行,就需要为相关职能部门的权力配合提供更好的保障,即以“整体性治理”理论为指导对现有权力执行体系进行改造。整体性治理是指“以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合和责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,不断‘从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合’,为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。34但具体而言,权力来源的分割是进行权力制衡的必要手段,不能简单地采用将权力来源进行整合的方式来应对权力执行碎片化,而需要通过更灵活的方式既增加部门配合,又保障基层行政权力的有效制衡。

表6 2015年中街城管队执法统计表

信息来源:中街城管队。

第一,提高地方政府在权力配合中的协调整合作用。基层行政权力的具体使用是需要涉及多个部门、全方位的管理系统工程,在当前的“条块管理”体系中,应以“属地管理”为基础,以属地政府作为统一协调机构来促进不同部门之间权力的配合。

第二,构建信息化的权力配合平台。快速及时的信息沟通是基层行政权力有效配合的前提,因此,可以利用现代网络信息技术,建立网络信息共享平台,以打破部门信息障碍,提高部门之间的权力配合效率和总体治理效果。

第三,完善既有考核体系。通过建立明确可落实的整体性的综合绩效考量制度,当整体权力执行出现问题的时候,能够有效地对影响权力执行的部门进行问责,以让部门之间有共同利益的方式提高部门之间在实质上的配合动力。

总之,应在“整体性治理”的视角下,将基层行政权力执行看成是一个系统性、连续性和动态性的事情,从而以整体性视角予以健全和完善,最终提高基层治理效果。

五、结论

综上,基层行政权力的执行本应是一个整体,但在当前“碎片化政府”,既有制度供给不足和单向权力依赖的行政权力结构影响下,基层行政权力执行中不可避免地呈现出权力执行碎片化的情况。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,应以“整体性治理”的思路从结构和制度等多方面对治理体系予以完善。

注释

1Lieberthal.K,D M.Lampton,Bureaucracy,PoliticsandDecision:MakinginPost-MaoC hina,Berkeley:University of California Press,1992.

2谭海波、蔡立辉:《论“碎片化”政府管理模式及其改革路径---“整体型政府”的分析视角》,《社会科学》2010年第8期。

3何艳玲、钱蕾:《“部门代表性竞争”:对公共服务供给碎片化的一种解释》,《中国行政管理》2018年第10期。

4李强、葛天任:《社区的碎片化---Y市社区建设与城市社会治理的实证研究》,《学术界》2013年第12期。

5宁超:《基于“整体政府”视域下的“行政碎片化”问题破解》,《湖南工业大学学报(社会科学版)》2013年第3期。

6王清:《制度变迁过程中的碎片化:以户籍制度改革为例》,《学术研究》2015年第4期。

7周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作---兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》,《经济研究》2004年第6期。

8Lieberthal K,Oksenberg M.Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes.Princeton University Press,1988,p.139

9出于学术原则,本文已对所有人名地名采用了匿名化处理方式。

10城管的执法对象简称为相对人。

11Perri 6,Leapt D,Seltzer K,&Stoler G.Towards Holistic Governance:The Reform Agenda,New York:Palgrave,2002,p.33.

12[英]亚当·斯密:《国富论》,郭大力、王亚南译.北京:商务印书馆,1981年,第5页。

13谭海波、蔡立辉:《论“碎片化”政府管理模式及其改革路径---“整体型政府”的分析视角》,《社会科学》2010年第8期。

14丁煌:《西方行政学说史》,武汉:武汉大学出版社,1999年,第83-86页。

15[美]文森特·奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》,毛寿龙译,北京:生活·读书·新知三联书店,1999年,第37页。

16谭海波、蔡立辉:《论“碎片化”政府管理模式及其改革路径---“整体型政府”的分析视角》,《社会科学》2010年第8期。

17凌斌:《科层法治的实践悖论:行政执法化批判》,《开放时代》2011年第12期。

18实际上,公安部门同时也掌握了一些审批和许可权力,所以公安机关应该说既有前端权力,又有中端权力。

19罗梁波:《从行政三分走向权力三分:党领导国家治理体制的新推进》,《甘肃行政学院学报》2013年第6期。

20杨解君:《行政法学》,北京:中国方正出版社,2002年,第413页。

21张俊霞:《行政执法责任制若干问题研究》,《甘肃政法学院学报》2007年第4期。

22张荆红:《“维权”与“维稳”的高成本困局---对中国维稳现状的审视与建议》,《理论与改革》2011年第3期。

23周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》2007年第7期。

24刘升:《基层执法中的差序格局:理解社会治理的一个本土性视角---以城管执法为例》,《中国行政管理》2017年第5期。

25徐信贵:《分权化改革下的政府治理碎片化可能及其应对》,《社会科学研究》2016年第3期。

26安东尼·唐斯:《官僚制内幕》,郭晓聪等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第169页。

27Simmons,A,“Turf wars at Work”Strategic Finance,NO.2,2002,pp.51-55.

28韩保中:《全观型治理之研究》,《台湾公共行政学报》2009年第3期。

29刘升:《信息权力:理解基层政策执行扭曲的一个视角---以A市中街城管执法为例》,《华中农业大学学报(社会科学版)》2018年第2期。

30何艳玲、蔡禾:《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》,《中山大学学报(社会科学版)》2005年第5期。

31刘世定、邱泽奇:《“内卷化”概念辨析》,《社会学研究》2004年第5期。

32而且其中还有部分是为了凑案由而形成的假案卷,也就是说,实际使用的案由数量应该比这个统计低。

33法制科千分制:《北京市高城区城市管理综合行政执法监察局依法行政月考核指标及评分标准》中“案卷评查”第五条:“制作新案由案件和从未适用过案由的案件、查处的重大案件及有较大社会影响的案件”的“加3分/卷”。

34曾凡军、定明捷:《迈向整体性治理的我国公共服务型财政研究》,《经济研究参考》2010年第65期。

35由于在小数点后仅保留一位,所以在四舍五入之后“总计”“累计”百分比超过了100%。

联系方式

客服QQ 505676555
客服热线18796337551
网站地址 www.babentang.com